СОЮЗ И ПУТИ ПРЕОДОЛЕНИЯ СЕПАРАТИСТСКИХ ТРАДИЦИЙ

Поколение, создавшее федеральную Конституцию, мучилось подозрением, что республиканское правительство не сможет функционировать на большой территории. «Для республики естественно иметь только небольшую территорию, — писал Монтескье в своей работе «О духе законов» в 1748 году, — иначе она не сможет долго существовать». Данное положение стало принципом политической науки. И Джон Адамс (в его «Защите конституций Соединенных Штатов», 1787), и Александр Гамильтон (в речи на конституционном конвенте 18 июня 1787 года) извлекли из истории тот урок, что широкие просторы Соединенных Штатов делают вероятным такое положение, когда долговременное центральное правительство будет граничить с монархией. Выступая против ратификации новой федеральной конституции на конвенте в Виргинии (9 июня 1788 года), Патрик Генри изложил эту проблему как самоочевидную. Он настаивал, что «одно правительство не может править в такой обширной стране, как наша, без абсолютного деспотизма»: «Я прошу привести мне пример большой страны, управляемой одним правительством или конгрессом, называйте это как хотите».

История Американской революции, как говорят, была лишь еще одной иллюстрацией этого хорошо известного принципа. Разве англичане не доказали полную неспособность включить в свое представительское правительство далекую Америку?

Но некоторые менее пессимистически настроенные люди стали воображать, что в Америке может быть обнаружен пример, которого нельзя было найти во всей предыдущей истории. Джеймс Мэдисон в «Федералисте» (№ 10) с надеждой говорил, что большая территория с широким разнообразием интересов может как раз защитить права граждан. «Расширьте круг, — объяснял Мэдисон в известном труде, — и вы вберете в себя большее разнообразие партий и интересов; вы сделаете менее вероятным, чтобы воля большинства слилась в едином побуждении нарушить права других граждан; если же такое общее побуждение существует, тем, кто его испытывает, будет труднее показать свою силу и действовать в унисон друг с другом... Союз имеет над составляющими его штатами то же преимущество, какое республика имеет над демократией в контроле за действиями фракций, какое большая республика имеет над малой». Томас Джефферсон после бурных президентских выборов 1800 — 1801 годов, когда связь между ним и Аароном Бэрром в коллегии выборщиков послужила причиной передачи решения в палату представителей, был в конце концов избран после тридцать шестого тура голосования и написал Джозефу Пристли 21 марта 1801 года: «Мы уже не можем сказать, что ничего нового нет под солнцем. Потому что вся эта глава в истории человечества совершенно новая. Это новое — обширность нашей республики... Она представляет новое доказательство ложности доктрины Монтескье, что республика может сохраняться только на небольшой территории. Истина в обратном. Если бы наша территория была хотя бы одной третью того, что есть, мы бы пропали. В то время как безумие и заблуждения, подобно эпидемии, поражали отдельные ее территории, остальные оставались здоровыми и нетронутыми и держались, пока их братья не выздоравливали от временного заблуждения; и это обстоятельство приносило мне утешение».

Существовали, однако, и некоторые специфически американские основания для пессимизма: сепаратистская традиция была даже старше, чем Революция. Она была.такой же старой, как и колониальные поселения. Открытие Нового Света сделало возможным отсоединение и отделение в масштабах материка, и американская жизнь включала в себя неисчислимые попытки отделения. Пилигримы былщпервыми открытыми американскими сепаратистами. Как сепаратисты они верили в то (что, с точки зрения Старого Света, было абсолютно ужасным), что люди, которые хотят жить по законам более чистой церкви, могут по своему собственному согласию отделиться от старой общины и сами образовать новую. Пилигримы прибыли в Плимут только после того, как их попытка отделиться в Голландии оказалась неудачной. На широких американских просторах идеи «сектантства» или «терпимости» были заменены сепаратизмом и отделением.

С начала XVII до середины XIX века отделение было характерным американским явлением. Колонии расширялись и утверждали свой особый характер путем отделения. Роджер Уильямс и Энн Хатчинсон, еретикисепаратисты, были изгнаны из Массачусетской колонии и основали собственный РодАйленд. Томас Хукер, другой сепаратист, уединился в своем Коннектикуте. Лорд Балтимор сделал возможным для группы католиков выйти из англиканской церкви и образовать общину, которая, по крайней мере какоето время, была их собственной. Уильям Пенн предоставил специальное место для беженцевквакеров. И так далее. Все это было возможным благодаря большим пространствам. Революция в тот период казалась многим триумфом тринадцати отдельных сепаратистских настроений. В конце XVIII и начале XIX века караваны фургонов шли на запад, заселяя новые территории и штаты в туманно обозначенной глубине материка; они тоже отделялись в соответствии с их разнообразными мирскими укладами от жизни на побережье.

Американский опыт уже тогда показал, что страхи Монтескье и других предшествовавших ему политических теоретиков не были лишены оснований. Если единой большой республике суждено было здесь выжить, она должна была найти способ остановить волну отделений. Довольно странно, что эта возможность должна была появиться благодаря созданию новой американской империи — по выражению Джефферсона, «империи свободы» — с политическими институтами, очень схожими с теми, за отход от которых боролись американские колонисты. Первый колониальный опыт (до Войны за независимость) сделал необходимым образование американского государства. Второй колониальный опыт (между Войной за независимость и Гражданской войной) сделал создание государства возможным.

«Общественная территория» — новая американская империя, контролируемая теперь не из Лондона, а «Соединенными Штатами, представленными в конгрессе», — стала связующим звеном между штатами. Без этих земель и конфликтов с иностранными державами, которые им угрожали, могло ли центральное правительство выжить в период между заключением мира с Британией в 1783 году и созывом конституционного конвента в Филадельфии в 1787 году? Что бы могло произойти, если бы угроза британского нападения ослабла и тринадцать отдельных «суверенных штатов» пошли каждый своим путем?

Мечты об этой новой империи давно вдохновляли Джефферсона. В 1809 году он высказал президенту Мэдисону мысль о том, что Наполеон может позволить Соединенным Штатам заполучить Кубу. Тогда, продолжал Джефферсон, добавив Канаду, «мы будем владеть такой империей свободы, которая никогда еще не существовала в истории; ...ни одна конституция до нас не была так хорошо продумана с учетом обширной империи и самоуправления». С самого начала эта новая империя была не просто мечтой, а цементирующей основой Союза.

В течение последующих десятилетий новое центральное правительство в Америке будет осуществлять власть над землей и жизнью в новой американской империи, в которой новые колонии более пристойно назывались «общественными землями», или «национальными владениями», или «общественными владениями». Эта империя по политической структуре была удивительно похожей на ту, что привела ранние американские колонии к восстанию. Новое национальное правительство, например, с самого начала осмелилось издавать законы в этой новой империи и устанавливать налоги.

Тем временем на Востоке американские политические институты обладали той же самой властью и законодательными правами, что и на не до конца оформившемся Западе. Основные меры, проводимые новым национальным правительством, можно было бы охарактеризовать, говоря языком прежних дней, как меры имперского контроля. Они были современными двойниками Прокламации 1763 года, Квебекского акта 1774 года и других актов, которые распоряжались жизнью, состояниями, землями и правительствами народа, проживающего далеко от центральной власти в Лондоне. Эти ранние акты парламента должны были сохранить империю в целости и служить оплотом против иностранных врагов. Более поздние акты американского конгресса, такие, как Миссурийский компромисс, Компромисс 1850 года и билль Канзас — Небраска 1854 года, также навязывали решения далекого Востока народам Запада, объединяя тем самым страну. Если британское правительство однажды использовало американцев как пешек во всемирной битве за империю, то теперь новое американское правительство в Вашингтоне использовало жителей Запада в качестве довеска к плотно заселенным восточным районам.

С точки зрения штатов, уже состоявших в Союзе, долго обсуждавшиеся меры казались просто внутренними «компромиссами», но на деле они носили имперский характер, распространяясь на поселенцев как и на колонистов. Например, Миссурийский компромисс (1820) устанавливал, что в районе, который охватывает купленную Луизиану к северу от 36‘30, рабство должно быть отменено. Копромисс 1850 года и билль Канзас — Небраска (1854) также основывались на положении, что во власти конгресса устанавливать основные нормы (например, «народный суверенитет»), в пределах которых поселенцы могут принимать решения относительно своих институтов. Вся политика в отношении федеральной земли, охватывавшей широкие пространства и находившейся в общественном владении (которая в результате включала в себя буквально всю страну, кроме первоначальных тринадцати штатов и Техаса), оказалась политикой присвоения американским центральным правительством той самой власти, в которой колонисты отказали правительству в Лондоне. Федеральное правительство, а не новые западные штаты или рыночные отношения устанавливали условия, на которых поселенцы могли приобретать себе землю. И с самого начала, когда в 1803 году в Союз был принят первый штат с общественным землевладением (Огайо), федеральное правительство в общем сохранило право собственности на недарован ные земли в границах нового штата, исключая только в каждом поселении наделы, отведенные для образовательных целей.

За сорок лет до Гражданской войны конгресс был, по словам одного историка, чемто вроде «спасителя Союза», или, мы могли бы сказать, «спасителя империи», который тратил свои силы на «компромиссы», делавшие жителей Запада пешками в борьбе на Востоке. Другие значительные результаты федерального законодательства— Закон о земле 1796 года, предусматривавший раздел на прямоугольные участки; Закон о земле 1820 года, требовавший платить за землю наличными; Закон о преимуществе 1830 года, который отдавал преимущества тем, кто уже заселился; Закон о распределении и преимуществе 1841 года, который санкционировал заселение до покупки и распределял часть выручки от продажи земли среди новых штатов, и Закон о гомстедах 1862 года — все они были мерами контроля Востока над приобретением собственности и совершенствованием права на землю на всем Западе. В отношении Вашингтона к западным политическим проблемам преобладали функции контроля или попыток контроля. От правления конгресса отказаться было не так легко: проблема рабства была еще одним поводом для прямого вмешательства конгресса. Спешка в заселении Канзаса как выступавшими за, так и против рабства и возникшая из-за этого гражданская война (ноябрь 1855 года—декабрь 1856 года), в которой было около двухсот убитых, стала одним из многих инцидентов в развернувшейся на Западе борьбе за соблюдение положений, установленных конгрессом. Союз сохранялся на непрочной основе этого нового вида имперского контроля.

Отношение западных территорий (скоро включивших еще большее число штатов) к новому государству демонстрировало характерные черты американской политической системы с институтами твердой унионистской тенденции, которые продолжали существовать и в XX веке. Эти институты должны были сделать возможной обширную республику. Кто мог предсказать, что они станут побочным результатом сепаратистской традиции?

Основной закон: правовой фундамент Революции. Новый американский механизм образования штатов — основа американской колониальной системы — получил свою классическую форму в ордонансе о СевероЗападе, принятом конгрессом конфедерации в июле 1787 года. Этот акт перечислял привычный набор стадий, через которые должна пройти территория по пути от полного контроля со стороны конгресса к равенству в качестве нового штата внутри Союза.

Вначале редко населенная территория должна была управляться конгрессом посредством назначаемых им губернатора, секретаря и трех судей. Эти официальные лица вместе должны были составить правовой кодекс, заимствуя те законы первоначальных штатов, которые «лучше всего подходят к условиям района». Они обладали автократическими правами, ограниченными только вето конгресса. Следующий этап наступал, «как только количество свободного мужского населения совершеннолетнего возраста в регионе достигало пяти тысяч» и его обитатели могли, если хотели, создавать представительное управление с двухпалатным законодательным органом: палатой представителей, избираемой прямым путем, и небольшим «законодательным советом» из пяти человек, отобранных конгрессом из списка в десять человек, подготовленного этой палатой. Губернатор имел право вето на все законы. Обе палаты территориального законодательного органа должны были общим голосованием выбирать делегата, «который будет иметь место в конгрессе с правом участия в обсуждении, но не голосования в период этого временного правления».

Правление в период этих двух первых этапов напоминало систему времен старой Британской империи, с конгрессом вместо короны и парламента, с назначаемыми губернаторами слабыми законодателями, подчиняющимися вето со стороны национального законодателя и не голосующими представителями в национальной столице.

Третий, и заключительный, этап наступал, когда свободное население насчитывало шестьдесят тысяч человек; к этому времени территорию принимали в Союз в качестве штата. В пределах одной СевероЗападной территории могло быть образовано «не менее трех и не более пяти штатов», все «в одном и том же равном отношении с первоначальными штатами абсолютно во всех аспектах и обладающие свободой создания постоянной конституции и правительства штата, при условии, что конституция и правительство, созданные таким образом, будут республиканскими в соответствии с принципами, содержащимися в ее статьях».

Эта американская колониальная система в отличие от британской обеспечивала нормальный переход от имперского контроля к самоуправлению. Более того, на последнем этапе удаленная территория должна была быть активно вовлечена в управление всем государством. Эта процедура создания штата была предписана в ордонансе о СевероЗападе в соответствии со «Статьями конфедерации»; она была вновь декретирована первым конгрессом как часть новой федеральной системы. Ее основной принцип — предсказуемый процесс от автократичного колониального правления к самоуправлению и вовлечению в государство — стал американским путем национального роста

Таким образом, Соединенные Штаты росли политически, суммируя свой колониальный опыт. Гораздо более обширная, чем позднее, в XX веке, территория Соединенных Штатов управлялась когдато из национальной столицы, как колония. Колониальный опыт, практиковавшийся в более ранней форме в каждом из тринадцати первоначальных штатов, был теперь возрожден и юридически оформлен почти всеми другими штатами, которые в итоге составили страну. И если прежняя система потерпела неудачу, с точки зрения британского правительства в Лондоне, то более поздний ее вариант завершился успехом, с точки зрения преобразованного американского правительства в Вашингтоне.

Спустя полвека после принятия ордонанса 1787 года этот план прогрессивной деколонизации стал известной принадлежностью американских институтов. «Он настолько приближается к абсолютному совершенству, — объявил судья Тимоти Уокер из Цинциннати, автор широкоизвестного «Введения в американское право» (1837), — что не имеет аналогов в мировом законодательстве, ибо после пятидесятилетнего опыта его невозможно изменить без того, чтобы не ухудшить... Он является одним из таких непревзойденных образцов проницательного предвидения, на которое не осмелился бы нападать даже дерзкий дух нововведения». Спустя целое столетие лорд Брайс в своем труде «Американское содружество» (1889) признал, что американский план территориального правления хорошо сработал на практике и почти не дал поводов для неудовольствия даже самим обитателям территорий.

Успешное применение этого предсказуемого, постепенного, шаг за шагом, плана продвижения к самоуправлению и вовлечению в национальную жизнь составляет одно из чудес американской истории. Применение принципов ордонанса о СевероЗападе не было ни буквальным, ни единообразным, но оно было всеобщим. Например, включение Огайо в качестве штата в 1803 году и Иллинойса в 1818 году произошло в обоих случаях до того, как их население достигло установленных шестидесяти тысяч человек; в то же время Дакота в 1880 году с населением вдвое большим, чем установленная цифра, всерьез не рассматривалась для получения статуса штата, а Юта, принятая в 1886 году, уже более тридцати лет имела население, превышавшее требуемое число. Важными и зачастую решающими были политические соображения существующих штатов. Огайо, первый штат, созданный из СевероЗападной территории, был принят конгрессом, находившимся под сильным влиянием Джефферсона, как раз вовремя, чтобы помочь переизбрать Джефферсона президентом в 1804 году.

До Гражданской войны в этой, как и в других проблемах доминировал вопрос о рабстве. После борьбы вокруг принятия Миссури как рабовладельческого штата в 1821 году соотношение сил в национальном правительстве в Вашингтоне зависело от внутренней жизни территорий. Это изменило направление движения сил, существовавшее при старой Британской империи, когда правление колоний формировалось под влиянием событий внутренней политики в Лондоне. Наличие целого материка, в котором создавались политические противовесы в сложном равновесии между Севером и Югом, свободными и рабовладельческими штатами, способствовало сохранению местных проблем. Штаты принимались, а территории создавались парами: свободные и рабовладельческие. Даже после Гражданской войны законопроектом по разным вопросам 1889 года были одновременно приняты четыре штата (Северная Дакота, Южная Дакота, Вашингтон и Монтана), с тем чтобы не нарушить партийный баланс: два считались демократическими, два других — республиканскими.

Самым удивительным было не то, что создание новых штатов шло неравномерно, нерегулярно и находилось под влиянием политики «метрополии», но, скорее, то, что оно осуществлялось так эффективно. Две трети материка были приведены от колониального правления к самоуправлению в течение полутора веков. Угрозы отделения, как, например, мормонов в Юте в 1857 году, были редкими. Система успешно предотвратила то, что могло стать серией американских войн за независимость на Западе.

После первоначального периода экспериментального приспособления к местным условиям (например, к французским и испанским традициям в Луизиане) была разработана замечательная система стандартизации. И, несмотря на вовлеченность в такие взрывоопасные внутренние проблемы, как рабство, земельное преимущественное право, банковские дела и тарифы, новые территории продолжали постоянно создаваться: Арканзас (1819), Флорида (1822), Висконсин (1836), Айова (1838), Орегон (1848), Миннесота (1849), Юта и Нью-Мексико (1850), Канзас и Небраска (1854). Вследствие типично американских перестановок точка зрения этих «колоний» постепенно стала преобладать в политике «метрополии», которая теперь составляла треть восточной территории центральной Северной Америки.

Система ордонанса о СевероЗападе 1787 года действовала в основном до того, пока последний участок смежной материковой территории не был принят в 1912 году как штат Аризона. Но после 1861 года, когда вопросы рабства и местного соперничества перестали преобладать во внутренней политике, создание новых штатов замедлилось; попечительство над территориями было слишком полезным, чтобы конгресс отказался от него просто для удовлетворения местных амбиций в отношении статуса штата. За 1867 — 1889 годы был принят только один штат (Колорадо), на территориях же Дакоты, Монтаны, Юты, Нью-Мексико и Вашингтона целое поколение выросло в условиях квазиколониализма. Но по меркам Старого Света темп продвижения вдоль ясно определенного пути к самоуправлению был достаточно быстрым. Направление этого продвижения (как это совсем недавно произошло на Аляске, принятой в качестве штата 3 января 1959 года, и на Гавайях, принятых 21 августа 1959 года) осталось неизменным.

Образование штатов было сведено к простой, точно определенной процедуре. На просторном материке «самоуправление» создавалось то в одном месте, то в другом с необыкновенной простотой. Как конституции штатов на Западе были временами рабским подражанием восточным образцам, так и основные законы, которые создавали западные территории, следовали шаблону. Основной закон Висконсина 1836 года, исходивший из аналогичных более ранних актов, создал формулу, которая повторялась всеми последующими законами. Воля к самоуправлению была теперь приручена — еще одно свидетельство, что (по словам P.P. Палмера) «Революция в Америке уже стала домашней».

Американская колониальнотерриториальная система, с ее простыми и легкими этапами продвижения от имперского правления к самоуправлению, была еще одним практическим применением знания дела. Как и производственная система в Новой Англии, это был план организации, в данном случае суммированный в положения Основного (подготовленного правительством) закона. И это также было свидетельством замены высокого умения. Таким массовым производством штатов население могло быть организационно трансформировано из простой территории, скопления временных общин и растущих городов в полностью оснащенное представительное правление, даже если ему не хватало собственных политических навыков. Как территориальные судьи вместе с губернатором и секретарем на первом этапе, во многом используя систему взаимозаменяемых частей, составляли свои кодексы законов из заготовок, взятых в других частях Союза, так позднее создатели конституций западных штатов заимствовали заготовки у своих предшественников.

Политика разрастания: новые политические единицы. Национальная история Англии, Франции, Германии или Италии является историей объединения; национальная история Соединенных Штатов — это история разрастания. Соединенные Штаты с самого начала росли, добавляя новые районы из внутренних территорий с необозначенными границами. В то время как национальная политика Европы состояла в регулировании старых образований, национальная политика Соединенных Штатов в первые три четверти века существования состояла из создания, подгонки и установления взаимосвязей новых образований. Это отличие предопределило рождение американской политической жизни.

В 1790 году страна была ограничена восточным берегом реки Миссисипи, причем большая часть населения жила к востоку от Аппалачей. Она включала в себя территорию примерно в девятьсот тысяч квадратных миль, составлявшую национальные владения (СевероЗападная территория и ЮгоЗападная территория), и тринадцать штатов. К 1861 году страна простерлась до РиоГранде и Тихого океана и протянулась через весь материк до сорок девятой параллели, всего около трех миллионов квадратных миль, и состояла теперь из полудюжины территорий и тридцати четырех штатов. Эти простые данные политической арифметики явились итогом главных особенностей американской политики. Политический график фантастически ускорился: между созданием конгрессом территории и приемом ее в качестве штата никогда не проходило больше шестидесяти двух лет (Нью-Мексико — 62 года, Гавайи — 61, Аризона — 49, Аляска — 47, Юта — 46 лет), а средний период времени для этого процесса состоял примерно из двадцати лет. Первоначальные тринадцать штатов были центром верноподданнических чувств, накопленных за многие десятилетия; новые же штаты (двадцать седьмой штат, Флорида, был принят в 1845 году) по численности быстро превзошли старые. В большинстве случаев новые штаты появлялись вследствие быстрого роста неустоявшихся и рвущихся вперед общин, которые путем законодательного декрета обретали право на политическое и конституционное существование.

Конституция, которую европеец веками привык считать плодом «не специальной работы, а естественного развития, не национальным кодексом, а, скорее, национальным наследием», теперь создавалась на одной территории за другой по их желанию. Это новое чувство контроля сформировало у американцев функциональное отношение к правительству. Было совершенно очевидно, что люди могут создавать новые политические образования настолько быстро, насколько хотят. Но ведь то, что люди могут создать, они ради своего удобства могут и изменить?

Географические особенности новой страны сделали возможным присоединять один новый штат за другим без нанесения ущерба сильной соседней власти. В Старом Свете присоединение к государству не могло произойти без исчезновения целой страны либо отделения ее части. У Соединенных

Штатов не было традиционной границы, кроме Атлантического океана. Так что новый Союз был построен по плану «присоеди ника штат», в то время как попутно американцы создавали новые политические единицы.

Политика присоединения: менять — это нормально. Постепенно, но постоянно правительство Соединенных Штатов са моизменялось, чтобы выражать потребности, мнения и стремления вновь присоединенных образований. По мере прибавления каждого нового штата слегка менялась вся политическая структура. Это одна из причин, почему в Соединенных Штатах никогда не было успешных насильственных политических революций. Присоединение делало революцию излишней. Большим исключением был, конечно, Юг, который отказался принять изменения, связанные с расширением, и пытался сделать жестким то политическое устройство, которое выжило только благодаря своей гибкости.

Хотя неясно, до какой степени создатели конституции 1787 года предвидели такое развитие, но есть основания предполагать, что расширение было задумано ими как отличительная черта американской империи. Перепись населения, например, выявила ожидание того, что по мере добавления к Союзу новых территорий и штатов центр политической власти будет смещаться. Она также обнаружила надежды американцев, что структура представительства в конгрессе будет оставаться гибкой, чтобы включать новые районы в свою деятельность и вовлекать их в национальные дела. Европейскими правительствами перепись населения предпринималась для разных целей. В первой конституции штата Нью-Йорк существовал черновой проект, предусматривавший «перепись избирателей и жителей» каждые семь лет. Положение федеральной конституции о переписи через каждые десять лет (статья II, часть 2) было во многих смыслах своеобразным. Необходимость переписи была обусловлена соглашением между большими и малыми штатами, в котором также предусматривалось существование двух законодательных органов, в одном из которых было представлено население. Поскольку в соответствии со «Статьями конфедерации» каждый штат имел только один голос в однопалатном законодательном органе, то не было необходимости в периодическом подсчете населения в представительских целях. Но теперь и прямые налоги, и выдвижение в палату представителей должны, были быть пропорциональны количеству населения, «определяемого путем прибавления ко всему числу свободных людей тех, кто обязан отслужить срок в течение ряда лет, и три пятых всех остальных лиц, за исключением не облагаемых налогом индейцев». Цифры для этих целей должны были обновляться каждые десять лет. Таким образом, по своей сути это положение было полностью финансовым и политическим — чтобы обеспечить гибкую основу для налогообложения и формирования палаты представителей. Только в 1850 году перепись стала серьезным источником для национальной статистики и в других целях.

Перепись в Соединенных Штатах впервые показывала, что изменяющееся количество населения (и отсюда изменяющиеся нормы регионального роста) должно стать естественным элементом в периодическом перераспределении власти между разными составляющими политической системы. В Англии и вообще в Европе партии в XIX веке боролись, чтобы добиться отдельных изменений в самой основе представительства, но в Америке непрерывный процесс изменений был заложен в первоначальной схеме. Цифры переписи при нормальном ходе событий становились гласными; это также было большим изменением, поскольку по крайней мере до конца XIX века во многих странах (а в некоторых странах и в XX веке) статистические данные составляли государственную тайну. Там преобладали страхи откупщиков и соперничающих стран, здесь же, при наличии требований различных частей страны на представительство, данные должны были быть опубликованы для народа.

Эффект от перераспределения каждые десять лет особенно драматично сказывался в первое столетие существования государства. На первом конгрессе избирательный округ члена палаты составлял в среднем 33 ООО человек, в 1840 году он насчитывал 71 ООО, к 1890 году он подходил к 176 ООО человек. Вместо того чтобы произвести перераспределение членства, существовавшего с 1789 года, палата позволила себе расти вместе с населением. Это было, конечно, лишь еще одним примером склонности американцев к разрастанию политических единиц (в данном случае избирательных округов). Вследствие этого пришлось не только изменить пропорции распределения власти внутри палаты, но и существенно изменить сам характер палаты и механизм ведения дел. В то время как в 1789 году палата представителей насчитывала 65 человек, а в 1790 году — 106, то к 1820 году число удвоилось до 213, а к 1860 году увеличилось до 243 человек. Окончательная цифра 435 утвердилась в 1910 году и оставалась неизменной до временного добавления еще двоих человек в 1960 году после принятия Аляски и Гавайев.

Механизм работы комитетов палаты разрабатывался постепенно: к 1800 году было создано только четыре постоянных комитета, но в 1850 году их число достигло тридцати четырех. По мере роста палаты и ее комитетов юрисдикция комитетов расширялась. Вначале внесение законопроектов и передача их на рассмотрение строго контролировались самой палатой, а коми, тетам оставалось лишь разрабатывать детали и составлять проекты. Комитеты, которые вначале были просто «детьми» палаты, к 1825 году стали прибирать к рукам ее власть, пока постепенно не забрали себе ее функции. К 1885 году правление конгресса превратилось (по словам Вудро Вильсона) в «правление постоянных комитетов конгресса».

Политика объединенияпартии компромисса и местные корни. «Чем меньше общество, — писал Мэдисон в известных записках «Федералиста» (№ 10), — тем соответственно меньше количество различных партий и представляемых ими интересов; чем меньше различных партий и интересов, тем легче складывается большинство в самой партии, и чем меньше пространство, которое они занимают, тем легче им договариваться и осуществлять свои планы подавления». И, продолжая, как мы отмечали, он доказывал, что большая страна, вбирая в себя «большое разнообразие партий и интересов», будет охранять права граждан. Не удивительно, что ни Мэдисон, ни его друзья — создатели федеральной Конституции, не могли представить себе, какого рода политические партии возникнут в новом государстве. Партийное правление в Соединенных Штатах, замечал лорд Брайс в конце XIX века, «настолько не похоже на то, что мог бы ожидать или предугадать человек, изучающий федеральное правление, что является одной из тех тем, которую должен попытаться раскрыть каждый пишущий об Америке». Возникло нечто противоположное тому, что представляли себе основатели; отождествляя «партии» с «интересами», они еще рассуждали с позиций маленьких стран Старого Света, которые не были федерациями. Но в дальнейшем реализовать мечту Мэдисона и Джефферсона об обширной республике позволила как раз особая и весьма практичная роль американских политических партий. Географический избирательный округ, а не идеологическая группа или группа интересов стал основной единицей американской партийной политики. И партии тоже должны были быть «отчасти национальными, отчасти федеральными».

Тенденции американской политической жизни оказались центробежными и проявились в Американской революции и сепаратистской традиции, которая надолго пережила Революцию.

Как мы уже видели, американское государство не было продуктом великих национальных страстей, и Конституция Соединенных Штатов была рискованным и новым мероприятием — ни полностью федеральным, ни полностью национальным. Эффективное политическое объединение страны оставили политическим партиям. Они соединили в себе практическую энергию и энтузиазм, объединили усилия штатов и национальные усилия для строительства сильной державы. Они отличались от известных ранее политических партий, а также от тех, что появлялись гделибо в дальнейшем. Они были побочным продуктом огромных просторов, на которых была разбросана Америка, большого количества независимых политических образований, а также абсолютной простоты, новизны и нечеткости федеральной Конституции. Они обеспечивали бесчисленные живые связи, которые создают политическое государство; они объединяли отдельные политические образования самыми разными путями, которые не могли быть определены ни в одном из писаных законов или конституций. И они осуществили свою уникальную задачу по объединению благодаря типично американским особенностям.

Первыми и самыми важными из них были местные корни. Многочисленные правительства городов, округов и штатов предусматривали большее число политических должностей и возможностей, приходящихся на одного человека, чем в централизованных западноевропейских странах. Местная политическая партия купалась в бесчисленном количестве лужиц политического покровительства. Как мы уже слышали, западный поселенец объяснял: «Условия для организации округа становились идеальными в том случае, если для каждого человека находился официальный пост». Американская партийная система не смогла бы расти без энтузиазма тысяч партийных работников, часто вдохновляемых надеждой на местную официальную должность.

Примерно до 1800 года каждое местное официальное лицо само выдвигало себя на должность. Затем стали объединять кандидатов на официальный пост разных уровней и предлагать их избирателям одним «списком» (американизм, появившийся примерно в это время). Практику открытого устного голосования в присутствии сограждан, которая была традиционной на выборах в колониальной Виргинии в палату граждан, было трудно применять при выборах многочисленных официальных лиц; и это не было удобным для «партийного списка». Не подходили и другие прежние избирательные законы, как, например, в Пенсильвании, где даже в 1796 году правительство не предоставляло напечатанные бюллетени, поскольку имена кандидатов необходимо было вписать собственноручно. Один предприимчивый кандидат республиканской партии заполонил штат отпечатанными списками, с которых избирателям удобно было списывать имена. Он также попросил своих друзейреспубликанцев и их семьи сделать рукописные копии с партийного списка, которые избиратели затем могли бы принести в места голосования и вручить как свои избирательные бюллетени.

Само количество официальных лиц, которых надо было избрать (например, на выборах 1796 года в Пенсильвании единственным способом проголосовать за президента Соединенных Штатов было написать на вашем бюллетене имена пятнадцати выборщиков), предполагало помощь и организацию политических партий. На выборах 1796 года в штате Нью-Йорк избиратели могли уже выбирать между «республиканским списком» и «федеральным республиканским списком», каждый из которых был составлен на специальных партийных собраниях. Часть республиканских партийных делегатов собралась в Довере, штат Делавэр, «с целью подготовки списка, который будет рекомендоваться республиканцам округа Кент на следующих общих выборах», и назвала кандидатов как в конгресс, так и в органы штата. Поскольку кандидаты на общественные посты на разных уровнях осознали стратегическую важность числиться в одном списке, они также объединялись для выражения своих политических принципов и программ. Так неформально и с помощью организованной деятельности сильных политиков типа Томаса Джефферсона «партийный список» стал обычным делом. Давление на политиков с целью объединения сил в день выборов шло как сверху (например, в Виргинии), так и снизу (например, в НьюДжерси). Кандидаты на должность в округе либо в законодательном органе штата были рады объединению с более широко известными кандидатами в конгресс либо с выборщиками президента, поддерживающими знаменитого человека; кандидаты на федеральный пост были рады объединению с местными соискателями, которых хорошо знали в округе.

Новаторский институт партийных списков вначале вызвал оппозицию со стороны партийных идеалистов типа редактора филадельфийской «Дженерал эдвертайзер»,который сказал в начале 1790х годов: «Мы не хотим «торговцев списками»: пусть каждый гражданин осуществляет свое решение, и мы будем иметь хороших представителей — интрига, фаворитизм, сговор и партия могут тогда спокойно почить». Даже в 1800 году высокоморальные федералисты штата Коннектикут, считая непристойным, что каждый кандидат на общественную должность вынужден ездить по штату «с целью побуждения людей голосовать за него», обрушились на столь «мерзостную практику предвыборной кампании». Но организация выборов, собрания по выдвижению кандидатов и другие атрибуты «партийных списков» были слишком эффективными для соискателей постов и слишком развлекательными для избирателей, чтобы от них отказаться.

Создание списков кандидатов на выборах стало для публики интригующим времяпрепровождением, а собрания по выдвижению кандидатов, которые были частью всего процесса, стимулировали политический интерес и подогревали партийную верность. Собрания по выдвижению кандидатов впервые приобрели значение с расширением права голоса в конце 1820х годов. Обычная процедура состояла в том, что центральный комитет партии штата издавал обращение о созыве собрания штата; городские собрания избирали делегатов на собрания округов, которые в свою очередь выбирали своих делегатов на собрания в масштабах штата; если нужно было избирать сенаторов штата или конгрессменов, на окружное собрание избирались дополнительные делегаты. Такие многочисленные собрания каждому давали возможность выступить; дискуссии освещались в местной печати и затем часто воспроизводились в виде брошюр для партийной пропаганды. Когда группа национальных республиканцев Кентукки в 1830 году призвала собрание штата выдвинуть своего кумира Генри Клея в кандидаты на пост президента, то предполагаемые достоинства собраний описывались в словах, ставших с тех пор хорошо известными:

Выбранные прямо из народа, они будут нести в себе и провозглашать его подлинные чувства. Народные по своей сути и составу, они будут внушать уважение и обеспечивать уверенность благодаря своим простым, прямодушным действиям, без интриг, без коррумпированного посредничества верхушки управления, без чеголибо еще, исходящего не от интуитивного импульса самого народа.

Собрания не только концентрировали усилия партии на определенных кандидатах и тем самым увеличивали шансы на победу; они вызывали энтузиазм и подвигали граждан на добровольную работу во благо своей партии. «Это — славное собрание, — писал сторонник антимасонской партии о партийном собрании штата в 1831 году в Нью-Йорке —Холлы, галереи и все другие места переполнены. Я горжусь антимасонством. Какие достойные, выше всех похвал принципы привели сюда простых честных фермеров из самых отдаленных районов штата посреди зимы». Идея собраний, доказавшая свою эффективность в округах и штатах, была принята национальными партиями. На выборах 1832 года всеми основными партиями были впервые проведены национальные съезды по выдвижению кандидатов в президенты.

Эти национальные съезды по выдвижению кандидатур на выборные должности собирали вместе делегатов и кандидатов со всей страны, которые считали для себя возможным прийти к согласию по программе и политике и договориться о единственном знаменосце. Отдельные избиратели из отдаленных штатов на собраниях и в каждодневной деятельности партийной организации находили больше шансов для достижения договоренностей, чем в официальной обстановке съезда. Таким образом, политические партии стали одним из самых эффективных объединяющих страну факторов в американской жизни. А разбросанность американской политической жизни вела к крушению догм и к стиранию различий, которые в эти же годы обостряли политику в более централизованных странах континентальной Европы.

Даже коллегия выборщиков, придуманная основателями федеральной Конституции для избрания президента Соединенных Штатов, служила той же цели. Хотя наперекор ожиданиям основателей коллегия выборщиков практически не обсуждала избрание президента, она сделала победу отдельных групп выборных голосов штатов единственным путем к президенству. Так, в Соединенных Штатах даже избрание народного трибуна, единого представителя всей нации как таковой, достигалось «взвешиванием» народной воли в отдельных частях штатов. Самым высоким выборным лицом, избранным всем народом, был не президент, а губернатор штата. Этот факт придавал дополнительный вес партийной организации, которая уже в начале XIX века была «соединительной тканью» страны.

Лорд Брайс отмечал в конце XIX века: «В Америке великими движущими силами являются партии. С правительством считаются меньше, чем в Европе, а партии ценятся выше; и чем меньше у них остается принципов, чем слабее проявляется их интерес к этим принципам, тем более совершенной становится их организация». Эти тенденции отчетливо проявились уже через полвека после принятия федеральной Конституции. Как и во многих других областях американской жизни — в религии, образовании, в формировании новых сообществ, — идеология была заменена организацией. Острые различия между идеей и целью затмевались необходимостью собраться вместе для почти само собой разумеющихся общих задач. До тех пор пока проблемы американской политической жизни решаются с помощью компромиссов, политические партии остаются для них прекрасными аренами. Когда это перестанет быть истиной, страна окажется на грани роспуска, и тогда политические партии, как и саму страну, придется возрождать.

Американцы: Национальный опыт: Пер. с англ. Авт. послеслов. Шестаков В.П.; Коммент. Балдицына П.В. — М.: Изд. группа «Прогресс»—«Литера», 1993. — 624 с.