ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК ИНСТИТУТ ОБСЛУЖИВАНИЯ

Итак, Америка обратилась к «созданию» землевладельцев, и никакая государственная власть не играла такой роли, как та, что предоставляла права собственности на участки в Новом Свете. Власть правительства над землей определила особенное отношение американцев к правительству. Те, кто привык думать, что их право первородства включает и право на кусок земли, считали также, что задача властей состоит в том, чтобы сделать эту землю досягаемой, увеличивая тем самым ее ценность и полезность. Существовали различные правительственные организации для оказания гражданам подобного рода услуг.

«Обилие хорошей земли, — объяснял Адам Смит в своем труде «Богатство народов» (1776), — и свобода предпринимательства стали, вероятно, двумя великими источниками процветания всех новых колоний». Смит гордился тем, что Британия раньше других стран обратилась к освоению колониальных земель. Он утверждал, что в британских колониях крупнопоместное землевладение развито меньше, чем где бы то ни было. Однако, с точки зрения американцев, британская земельная политика не выглядела достаточно свободной. Декларация независимости обвиняла короля в «стремлении предотвратить рост населения в этих штатах, препятствуя действию законов натурализации иностранцев, отказывая в поддержке желающим мигрировать и затрудняя условия приобретения новых земель». Своей Прокламацией 1763 года, по которой Аппалачи объявлялись западной границей между поселениями колонистов и постоянной индейской резервацией, англичане ограничили территорию колоний. Затем, Квебекским актом 1774 года парламент продвинул границы Канады на юг до реки Огайо за счет обширных территорий, на которые уже давно претендовало несколько колоний. По этим и многим другим причинам, включая расточительное ведение колониального сельского хозяйства, американцы все больше и больше нуждались в земле.

Во время и после Революции земли оставались главным камнем преткновения в развитии нового американского государства. Из первоначально образованных тринадцати колоний семь предъявляли претензии на обширные и зачастую перемежающиеся западные земли (вплоть до Западного океана); остальные пребывали в четко обозначенных тесных границах вдоль морского побережья. Небольшие или окруженные другими штаты во главе с Мэрилендом откладывали свое участие в формировании правительства, убеждая остальных обратить еще не заселенные ими западные земли в общее богатство, которое затем новое центральное правительство могло бы распределять. Мэриленд не признавал «Статьи конфедерации» до тех пор, пока ему не пошли навстречу. Когда Виргиния (1781) и Массачусетс (1785) уступили свои западные земли, новая страна стала безусловной реальностью. Крупные землевладельческие штаты сдались лишь к 1802 году. Таких огромных «общественных владений» новейшая история Европы не знала. Слабая молодая страна, еще не уверенная в своей власти устанавливать налоги и творить законодательство, располагала землями, превышавшими территорию всех вместе взятых штатов, да и любого прочно стоявшего на ногах западноевропейского государства.

В течение десятилетий после установления независимости это создавало уникальную проблему для правительства Соединенных Штатов, прежде всего для федерального правительства, а затем коснулось и других органов власти. Как заселить и использовать весь материк? Как распространить права на землю среди людей? Как сделать эти земли полезными и продуктивными, а новые общины — процветающими? В силу всех этих обстоятельств органы управления в Америке стали агентствами по созданию и защите новой собственности. С самого начала американцы рассчитывали, что местные власти помогут им извлечь максимум из этих беспрецедентных возможностей, подталкивая к новым делам и вселяя новые надежды на помощь.

Мнение, пустившее глубокие корни в американском патриотическом псевдофольклоре, что «свободная» земля создала американца как личность, рассчитывающую только на себя, мало соответствует действительности. В таких традиционных обществах, как Англия, где земельные богатства были приобретены людьми много веков назад, человек получал землю благодаря щедрости своего правителя либо помещика либо от отца, деда или брата. В Америке ситуация с землей выглядела совершенно иначе. Хотя простор для личной инициативы в обеспечении себя землей был здесь больше, чем гделибо, важную роль играла также прямая помощь правительства. Только правительство могло превратить владение в собственность. Неудивительно поэтому, что в Америке — где каждый или почти каждый надеялся стать землевладельцем и где само правительство было крупным землевладельцем — все до одного рассчитывали на милость правительства. Американцы надеялись, что власти выделят им конкретные участки земли, подтвердят права на них и защитят новые владения от французских, испанских или других европейских самозванцев, а также от индейских грабителей. К тому же они полагали, что местные власти помогут им проложить надежные пути к этим владениям, увеличивая тем самым ценность земли. Американская ситуация в целом способствовала тому, что американцы ожидали от крупных политических организаций, от штатов и федерального правительства больше, чем их современники в Старом Свете.

Возьмем, например, американскую манеру строительства железных дорог. В Англии железные дороги, как и большинство каналов, сооружались на частные средства, без помощи правительства. Напротив, в Соединенных Штатах любые органы власти — федеральные, штата, округа или муниципалитеты — все оказывали существенную помощь. Почему такое различие? В Англии крупный капитал, необходимый для постройки железной дороги, был в частных руках, а в Соединенных Штатах, где корпорации только начали создаваться, капитал был еще редкостью. Более того, в Англии, а также вообще на Европейском континенте железная дорога шла вдоль благоустроенных и процветающих торговых путей. Например, дорога между Лондоном и Манчестером могла рассчитывать на полную загрузку с самого ее открытия. Но американская железная дорога (как однажды заметила лондонская «Таймс») шла «из ниоткуда в частности в никуда вообще». Американская железная дорога, как гостиница или общинная газета только что возникшего города, часто строилась в надежде, что она сама будет способствовать притоку населения, обслуживая то, что будет преуспевать.

«Новички не могут себе позволить строительство собственных железных дорог» — таков был рефрен издаваемого Генри Уэрнамом Пуром «Америкэн рейлроуд джорнэл», который постоянно подчеркивал разницу между давно заселенными районами, где капитал сосредоточен в частных руках, и американским Западом, еще нуждающимся в помощи правительства. Уильям Сьюард из Нью-Йорка заявил в 1850 году в сенате, что «такая большая и обширная страна, как наша, нуждается в дорогах и каналах прежде, чем произойдет накопление частного капитала в нашем штате, достаточного для их строительства». Защитникам строительства американских железных дорог казалось бесспорным не только оправдание, н даже требование помощи от властей всех уровней. Предпри имчивых людей, которые получали правительственные субсидии, ссуды и займы на строительство каналов и железных дорог в опасных незаселенных местностях, следует по праву высоко оценить среди пионеров — строителей американского Запада. Как и охотники за пушниной, перевозчики на реках, организаторы устремленных к западу караванов или основатели бурно растущих городов, они использовали особые американские возможности.

Среди этих возможностей следует назвать большое число правительственных образований (федеральных, штатов и местных) и то счастливое обстоятельство, что общественные владения с невиданными богатствами и огромных размеров находились в их распоряжении. Молодость новых органов власти — отсутствие установившихся традиций и освященных временем догм — способствовала смелому обращению с богатством и властью, позволяющими предоставлять займы и делать их при появлении любой вселяющей надежду общественной цели. Не обремененные традиционной концепцией «национального интереса» или жесткой доктриной, ограничивающей предпринимательскую деятельность, они с неизменным сочувствием относились ко всем просьбам о помощи.

Во времена строительства первых железных дорог, в последние десятилетия перед Гражданской войной, американцы демонстрировали настоящую изворотливость в изобретении путей получения правительственной помощи для сооружения протяженных и дорогих новых магистралей. Разоблачительные пристрастные анализы конца XIX века рассматривают эту деятельность в ложном свете. Трудно найти какойлибо учебник американской истории, который не поместил бы карту «Федеральных земельных пожалований для строительства железных и гужевых дорог, 1823 — 1871» с обозначенными на ней обширными наделами — значительной частью западных штатов — выделенными строителям железных дорог.

Основное подозрение состояло в том, что во всем этом деле было чтото нечистое, иначе почему же строителям перепало столько земли? Но железнодорожные компании являлись далеко не единственными получателями практически повсеместной правительственной помощи.

Правительственная поддержка строительства железных дорог, а еще прежде каналов, о чем свидетельствует Картер Гудрич, превратилась в легенду об особой роли властей в Америке. Общины росли, и распространению населения способствовали сооружаемые с помощью правительства каналы и железные дороги, которые строились раньше, чем в них возникала потребность. В свою очередь железные дороги побуждали людей пользоваться ими. Могло ли такое случиться без существенной правительственной помощи, остается под вопросом, но исторические факты не вызывают сомнений. Продвигавшиеся на Запад поселенцы устремлялись к землям, которые они надеялись превратить в цветущий край. Способствующие этому железнодорожные компании обычно надеялись на помощь со стороны общественных организаций и не были обмануты в своих ожиданиях.

Помощь поступала от всех правительственных образований. В течение XIX века постоянную помощь в разных размерах оказывали штаты, округа и города. Федеральное правительство делало крупные взносы, когда широкое освоение новых территорий натыкалось на серьезное естественное препятствие там, где либо поселения были редки, либо местные власти слишком беспомощны, чтобы предоставить необходимую помощь. Прежде всего федеральное правительство приняло на себя ответственность за великий переход через Аппалачи, когда в 1806 году конгресс постановил провести необходимые исследования для строительства национальной дороги или магистрали (известной позднее как Камберлендская дорога), в итоге протянувшейся от Камберленда, штат Мэриленд, через горный хребет к Уиллингу на реке Огайо и дальше (примерно там, где позднее было проложено шоссе № 40). Эта дорога была сооружена непосредственно федеральным правительством.

Затем в 1808 году Алберт Галлатин, изобретательный министр финансов президента Джефферсона, представил сенату свой замечательный «Доклад о дорогах и каналах», разработанный совместно с Джефферсоном. Это был рассчитанный на федеральную поддержку проект транспортной системы, которая должна была покрыть всю территорию страны, соединив восточные реки с бассейном Миссисипи. Начинавшаяся война с Великобританией отодвинула осуществление планов Галлатина, но почти все они были реализованы в течение последующих шестидесяти лет благодаря разнообразному сочетанию частных, местных и федеральных финансовых источников. Затем оказание крупной федеральной поддержки началось, когда шло пересечение пустынных прерий, и достигло своей кульминации во время покорения Скалистых гор и СьерраНевады. Речь шла не о дороге вдоль безопасных и заселенных торговых путей, это был 1800мильный бросок от далекой Миссури к Тихому океану через почти безлюдные земли. Результатом его стали самые большие федеральные субсидии железным дорогам.

Формы помощи варьировались в зависимости от того, насколько выдвигаемые просьбы соответствовали собственным нуждам покровителей строительства, а также предубеждениям и соблазнам законодателей и подрядчиков. Самым распространенным и самым важным при сооружении дорог большой протяженности было предоставление общественных земель как федеральным правительством, так и властями штатов. Например, Техас, сохранивший свои общественные земли при вступлении в Союз в 1845 году, в конце концов преподнес в дар железным дорогам более тридцати двух миллионов акров, или более шестой части территории штата. Земельные пожертвования железным дорогам, как и гужевым до этого, заключались не только в предоставлении права проложить дорогу, но включали также при обычных федеральных пожалованиях и придорожные секции (640 акров) в пределах установленного количества миль по обе стороны от дороги. В субсидиях железнодорожным компаниям минимальная ширина этой полосы была десять миль, максимальная — восемьдесят миль, занимая, следовательно, от пяти до сорока секций по обеим сторонам дороги.

Существовали и другие формы помощи. Прямые денежные субсидии поступали иногда от доходов казны, иногда от общественных займов. Когда в 1873 году штат Северная Каролина исчерпал свои возможности в займах, он уполномочил округа, расположенные вдоль железной дороги, взимать специальный налог, который уплачивался либо наличными, либо местной продукцией. Другой формой помощи было сокращение федеральных налогов либо освобождение от них в штатах и на местах. Например, федеральное правительство время от времени освобождало от пошлины ввозимое для производства рельсов железо. Еще раньше, в 1787 году, штат Южная Каролина предоставил кредиты для уплаты пошлины на ввоз рабов в качестве поощрения работ по улучшению состояния рек Катобы и Уоте ри. Изобретательность предпринимателей и их друзейзаконо дателей была неистощима.

К 1860 году органы управления штатами и местные власти предоставили для улучшения состояния транспорта (кроме земли, материалов и особых привилегий) прямые финансовые субсидии на общую сумму более чем в 400 миллионов долларов. По расчетам Гудрича, около 60 процентов этой суммы поступило от семи штатов, расположенных прямо перед Аппалачами. Штат Нью-Йорк израсходовал около семидесяти миллионов, штат Виргиния — более пятидесяти. Такие западные штаты, как Миссури и Теннесси, затратили равные суммы пропорционально своему населению. Хотя местные власти в целом вложили около четверти общей суммы, расходы Балтимора намного превысили субсидии штата. Каждый из городов Портланд, Луисвилл и Мобил затратил на эти улучшения больше, чем штат, к которому он относится.

После провала многочисленных проектов в годы депрессии, которые последовали за 1837 и 1839 годами, некоторые штаты приняли закон, запрещающий властям штатов направлять помощь на внутреннее благоустройство. Несмотря на многие обескураживающие случаи, некоторые из программ этой помощи достигли своего пика в 1850е годы. Но к 1861 году статьи в конституциях штатов, запрещающие этот вид помощи, стали обычным делом. В результате этого ответственность за оказание помощи в основном легла на местные власти. В 1850х годах федеральное правительство снова вернулось к системе предоставления существенной помощи железным дорогам в виде земельных пожалований. Хотя конкретные источники правительственной помощи часто менялись, ожидание общественного содействия в любой форме никогда не умирало.

Большое разнообразие правительственных образований позволило установить почти непрерывный поток правительственной помощи. Когда президент Монро прекратил федеральную поддержку Камберлендской дороге из-за предполагаемого отсутствия конституционной санкции, брешь закрыли штаты. Когда в начале 1840х годов штаты стали более осторожными в финансовых делах, то процветающие и устремленные в будущее молодые города были готовы оказать помощь. Между тем к 1850м годам федеральное правительство снова располагало возможностью предоставить мощную поддержку. Предприимчивый покровитель американских железных дорог или земельного развития почти всегда мог найти какуюлибо общественную организацию или иное учреждение, готовое вложить капитал и разделить риск в деле эксплуатации и улучшения континента. За полвека до Гражданской войны американские власти, несмотря на, а возможно, и благодаря своим запутанным, неясным и плохо распределенным обязанностям, все же оказывали необходимые услуги.

Насколько нечетко были распределены функции между различными органами управления, настолько неопределенными были границы между «общественными» и «частными» обязательствами. То, что недвижимость в молодой развивающейся стране была прежде всего ресурсами и товаром, затрудняло установление различий в интересах между людьми. Казалось, что каждый получал выгоду от роста населения и расширяющихся, процветающих общин. Другой американской особенностью, как подметил Гудрич, было то, что общественная и частная деятельность, содействующие внутреннему благоустройству, не считались конкурирующими между собой. Не считалось также, что они должны исключать друг друга. Джейред Спаркс, активный сторонник всех таких усовершенствований, отразил в «Норт Америкэн ревью» (1821) общую точку зрения, когда обратился за поддержкой «в равной мере к частным лицам, корпоративным образованиям и законодателям штатов». Подобные выступления, рассчитанные на то, чтобы добиться помощи правительства, способствовали также частным вложениям. Покровители Западной железной дороги ходили в Бостоне по домам, «убеждая жителей, что долг и личный интерес каждого — внести свою долю в продвижение этого великого начинания». Когда суд Айовы запретил Маршаллтауну выделить муниципальные фонды на строительство железной дороги, отцы города объявили один день нерабочим, чтобы местная инициативная группа могла собрать необходимые средства за счет добровольных пожертвований. Процветающий общинный дух в городахновостройках заставлял людей стремиться к завершению любого дела, используя для этого если не правую руку правительства, то левую; если не правительство, то непосредственно население.

Движущей силой был также дух конкуренции. Соперничество, которое вдохновляло борьбу за право стать административным центром или битву за тюрьму штата либо за университет, вело к столь же жестоким сражениям за прибыль от магистрали, канала или железной дороги. Еще в декабре 1806 года специальные уполномоченные, которые проектировали Национальную дорогу, отмечали определенные трудности, с которыми они сталкиваются «в связи с озабоченностью и настойчивостью населения каждой части района, которое считает свои земли достойными особого предпочтения». Канал Эри, сооруженный в 1817 — 1825 годах, соединив город Олбани на реке Гудзон с городом Буффало на озере Эри, открыл водный путь к востоку от Огайо, Индианы, Мичигана, Висконсина и Иллинойса и создал огромное преимущество в конкурентной борьбе как для Буффало, так и для Нью-Йорка. «Построен самый длинный канал в мире, — с гордостью сообщал оратор на его открытии, — за самое короткое время при минимальном опыте, за минимальные деньги и к наибольшей общественной выгоде». Губернатор Де Витт Клинтон был основным патроном, штат Нью-Йорк — организатором и финансистом, и взносы, пусть в скромных размерах, поступили почти от всех жителей штата.

Другие регионы и крупные города не остались позади. Мэриленд и Балтимор ответили на вызов двумя крупными стройками, перевалив через горы к рекам Мононгахила и Огайо. 4 июля 1828 года первая лопата земли была вынута на строительстве канала Чезапик — Огайо и железной дороги Балтимор — Огайо, которые соперничали в возможности содействовать общественному процветанию. Канал в основном поддерживался штатом Мэриленд, а железная дорога — городом Балтимор. Тем временем в Виргинии высказывалось недовольство теми, кто позволяет слишком большим богатствам штата «ускользать из рук и набивать сундуки соседей». Южная Каролина, вдохновленная своим энергичным губернатором Джорджем Макдаффи, надеялась собственным проектом пересечения Аппалачей (1836) превратить Чарлстон в Нью-Йорк Юга.

Каждый успешный проект плодил другие, предполагавшие получение выгоды от предыдущего. Например, процветавший канал Эри усилил соперничество между Троем и Олбани за право быть основным перевалочным пунктом на реке Гудзон для транспортных путей с Запада. Трой затратил около трех четвертей миллиона долларов на муниципальную железную дорогу; Олбани в ответ дал субсидию в четверть миллиона долларов на ветку Мохок—Гудзон.

Западные городановостройки отчаянно боролись за свои привилегии. В Огайо почти каждая железная дорога, построенная между 1836 и 1850 годами, получала финансовую поддержку от округов или городов. Цинциннати прикладывал огромные усилия, чтобы привлечь к себе основные пути, идущие как на восток (через ЛиттлМайами), так и на запад, к СентЛуису. Когда перепись 1860 года показала, что город уступает свое первое место к западу от Аппалачей, то городская газета «Дейли тайме» объявила «делом жизни или смерти» обеспечить строительство железной дороги на юг, чтобы соперничать с Луисвиллем. Положение конституции штата Огайо, запрещавшее городу становиться «держателем железнодорожных акций», Цинциннати обошел, построив железную дорогу целиком за свой счет. Сент Луис, воодушевляемый всеобщей энергией, до 1861 года вложил более 6 миллионов долларов в железные дороги, чтобы сделать город и округ многонаселенными. Округ распределил железнодорожные акции среди жителей, «вселяя таким образом в каждого налогоплательщика заинтересованность в дороге пропорционально сумме его налогов» и «предоставляя право голоса на выборах директоров и при определении места строительства дороги». Подобная же практика применялась в штате Айова и в других местах.

Патроны железной дороги, призывая общины выступать друг против друга, извлекали выгоду, меняя направление дороги. Жители города НортЛиберти, штат Айова, на всеобщем собрании приняли резолюцию (от 13 декабря 1865 года), согласно которой округ Джонсон выделяет полмиллиона долларов, «лишь бы эта железная дорога не прошла в двадцати милях восточнее или западнее нас». В 1869 году строители железной дороги в Индиане открыто предлагали провести ее через Ковингтон в обмен на пожертвования в восемьдесят тысяч долларов; в противном случае они угрожали переместить ее в направлении Перривилла. Иногда эта конкуренция давала забавные результаты. Железная дорога Нью-Йорк—Осуиго — Мидланд, законченная в 1873 году, прошла зигзагами по всему штату в поисках муниципальных обязательств. Когда большие города типа Сиракуз отказались подписать их, то дорога всетаки обеспечила себе шесть миллионов долларов муниципальной помощи от примерно пятидесяти в основном небольших городов. Чтобы собрать необходимую сумму, она в конце концов пересекла всю территорию штата, минуя крупные города.

Неудивительно, что трансконтинентальный путь, самый грандиозный американский железнодорожный проект, долго не осуществлялся благодаря повсеместным спорам о том, где же пройдет дорога. Только после того, как раскол удалил из конгресса сторонников южного пути, стало возможным подойти к принятию решения о федеральной помощи. Но продолжалась ожесточенная борьба между защитниками центрального и северного направлений. Маршрут предполагаемого трансконтинентального пути, заявлял представитель НьюМексико, не может быть утвержден, «если он не будет начинаться у порога дома каждого фермера и проходить через плантации всех его соседей». Акты о Тихоокеанской железной дороге (1862; 1864) зафиксировали восточный конечный пункт в Омахе и явились победой интересов Айовы — Чикаго (поддержанных Нью-Йорком) над интересами Канзаса — СентЛуиса (поддержанных Цинциннати, Балтимором и Филадельфией). Давление конкурентов было слишком велико. В конце концов благодаря федеральной помощи ветка на Омаху оказалась лишь одной из пяти. То, что могло стать величайшей артерией, как заметил один критик, превратилось в небольшой пульверизатор.

Американцы: Национальный опыт: Пер. с англ. Авт. послеслов. Шестаков В.П.; Коммент. Балдицына П.В. — М.: Изд. группа «Прогресс»—«Литера», 1993. — 624 с.