ИМПЕРСКАЯ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТЬ: ОТ СУВЕРЕНИТЕТА К ФЕДЕРАЛИЗМУ

Американская революция была войной за отделение, и не только в политическом смысле. Такой способ отделения не укладывался в европейский образ мышления, что вело к еще одному крушению абсолютов Старого Света. Этот процесс был ускорен отчасти благодаря упорно поддерживаемому в Европе мнению, что новые, не оформившиеся до конца институты должны соответствовать устаревшим, несообразным теориям.

В Западной Европе современные государства крепли с помощью консолидации сил. Например, в Англии в позднее средневековье такие сильные правители, как Генрих I и Генрих И, создали централизованную администрацию и использовали провинциальных судей для учреждения общего права, в то время как растущий парламент стягивал все вопросы для решения в центре; таким образом, нация росла путем укрепления центростремительных сил. Так и по всей Европе централизация была синонимом возникновения государств.

Когда в XVII веке Британская империя распространила свою власть за Атлантический океан, возникли новые проблемы. Общины в Америке имели более непредсказуемые и более разнообразные интересы, чем в самых отдаленных британских графствах. Естественно, было разумным, чтобы их правление было скоординировано с правлением остальной Британии, но их отдаленность и нерегулярность сообщения сделали трудным или невозможным осуществление контроля из центра. Даже самые осторожные, гибкие, дальнозоркие представители британской администрации не могли приспособить свои программы к колониальным условиям, если не знали их или если их информация опаздывала в лучшем случае на месяцы. Среди многих условий, которые привели к распылению правительственной власти и ответственности по различным колониальным центрам, ни одно не имело такого большого значения, как отсутствие сообщения. Во второй половине XVIII века связь начала улучшаться, но было поздно. Федерализм уже действовал. Из условий колониальной жизни медленно вырастала американская политическая система — надежда и беда новых Соединенных Штатов.

Неотлаженные связи между Англией и ее колониями дают ключ к пониманию того, как росла политическая власть колоний. До 1755 года не существовало регулярного почтового сообщения с Англией. Лорды комитета по торговле и плантациям (после 1696 года — министерства торговли), занимавшиеся колониальными делами, куда входили и инструктаж губернаторов колоний, и объединение колоний в империю, должны были полагаться на случайные услуги дружественных торговых судов. Хотя подобных связей было достаточно для сохранения уз родства, языка, литературы и ремесел, они были слишком слабыми и нерегулярными, чтобы служить каналом управления.

Колонии, к берегам которых причаливали небольшие прибрежные суда и—гораздо реже—океанские корабли, не имели действенных прямых связей с «домом». Например, 1убернатор Северной Каролины обычно получал свою почту из Виргинии, которая в свою очередь часто получала ее из Нью-Йорка. В июне 1745 года министерство торговли в Лондоне сделало губернатору Джонсону замечание, что последние три года оно не получало от него писем. Через год он ответил из Северной Каролины, что их письмо только что дошло до него. Не имея хорошего океанского порта, Северная Каролина была более изолирована, чем другие колонии, но даже из самых хороших портов связь осуществлялась медленно и с задержками. Бостон, например, оставался без связи в течение всей зимы. Письма, которые прилежный губернатор Массачусетса писал поздней осенью, обычно доходили до министерства торговли в Лондоне не ранее апреля или мая. Такие задержки означали, что министерство, которое должно было давать текущую информацию парламенту до окончания его сессии, на деле снабжало его фактами по крайней мере годичной давности.

Установлению нормальной связи препятствовала также угроза войны. Между 1689 годом и годом Закона о гербовом сборе почти половину времени Британия находилась в состоянии объявленной войны по крайней мере с одним европейским врагом. Даже если все шло хорошо и почта в конце концов достигала английского порта, задержки на этом не кончались. Временами пачки бумаг, адресованные министерству торговли, лежали недоставленными в таможне в течение года и больше. Чтобы избежать подобных отсрочек, письма часто передавались от человека к человеку, что приводило к тому, что секретная информация становилась публичным достоянием задолго до того, как ее доставляли по адресу. Поскольку письма министерства торговли обычно не пользовались правом бесплатной пересылки, то министерство пыталось снизить почтовые расходы, собирая свои сообщения для передачи в больших узлах по неофициальным каналам. Только в 1755 году было установлено регулярное месячное расписание постовопассажирского судна между Фалмутом и Нью-Йорком.

К середине XVIII века Лондону уже было поздно натягивать вожжи колониального управления. Расстояние, нерегулярность сообщения, разнообразие и срочность местных проблем создали в Америке по крайней мере тринадцать центров правления. Эта распыленность власти не следовала чьемулибо плану, это не было воплощением теории на практике, это не выражало «принципов» какойлибо известной конституции. Процесс нарастал постепенно и рывками в течение полутора веков от времени самых ранних постоянных британских поселений и до начала Американской революции. Политический механизм Британской империи был каким угодно, только не действующим четко и реалистично; федерализм вырос в Америке без чьего-либо желания.

Сумятица в Англии и неспособность британского правительства отвечать требованиям имперского правления имели к этому также некоторое отношение. В ходе решающих первых десятилетий XVIII века управлять колониями должно было министерство торговли, но контролировал колонии государственный секретарь Южного департамента, он же назначал губернаторов колоний, которые иногда были врагами министерства торговли и тратили свою энергию на интриги против него. Крайности английской внутренней политики вели министров к тому, чтобы использовать колониальное губернаторство как средство для вознаграждения своих сторонников, которые либо не были компетентными, либо не проявляли интереса к административной деятельности. Назначенные губернаторы (например, в Виргинии) часто рассматривали свою должность как синекуру, отдавая всю власть в руки заместителя. Все это способствовало неясности и непостоянству британской позиции, открывая путь для роста активных центров управления с американской стороны. В XVIII веке, по мере того как королевские губернаторы становились слабее, вакуум заполняли колониальные ассамблеи.

Эти колониальные ассамблеи, используя среди других свои полномочия по обложению налогами и отсюда по замораживанию жалованья, постепенно стали играть главную роль. Присланные из Лондона губернаторы, хотя и были весьма красноречивы, становились все более бессильными. В то же время в каждой из тринадцати колоний группы людей приобретали опыт и получали удовлетворение от участия в собственных законодательных органах. В Новой Англии и везде, где жители Новой Англии установили свои институты, городские собрания еще больше расширяли возможности самоуправления. Таким образом, американский федерализм вырастал из колониального опыта

К 1760 году образовалась сложная составная империя; она была, по словам Эндрю Маклафлина, «эмпирической империей, оппортунистической империей... империей, которую англичане... не понимали». Находившаяся в зачаточном состоянии, не сформировавшаяся, асимметричная и смутно обозреваемая, еще за десятилетия до конституционного конвента 1787 года она на практике обеспечивала разделение властей, которое превратилось в американскую федеральную систему.

Основные черты этой составной империи были довольно простыми. Центральная власть (корона) вела внешние дела, руководила армией и флотом, объявляла войну и заключала мир, управляла почтой (в тогдашнем ее состоянии), отвечала за дела индейцев и управляла некоторыми землями внутри колоний и на окраинах. Парламент в Лондоне не издавал законов по чисто внутренним делам колоний, касаясь в основном торговли и мореплавания либо таких областей, как натурализация или валюта, — вопросы, которые затрагивали всю империю. Предпринимательский подход в вопросах торговли и накопления, преобладавший в самой империи, иногда проявлял себя и во внутренней экономике колоний, хотя подобные случаи были редкими. Каждая колония по большей части руководствовалась собственным законодательством. Житель Виргинии или Массачусетса обнаруживал, что его повседневная жизнь протекает в основном, а на деле почти полностью по законам собственной колониальной ассамблеи — хотя гдето маячили крайние случаи королевского запрета или обращения к тайному совету. В основе всего лежало, конечно, английское общее право, но даже его колонисты открыто переделывали. Местные судьи, все более независимые от Лондона, постоянно приспосабливали общее право к местным потребностям и местным предубеждениям. С небольшими изменениями на этом основывалось американское федеральное устройство в XIX и XX веках.

Задолго до того, как практические установления Британской империи получили свое развитие, Западная Европа (по крайней мере с XV века) начала накапливать теоретические основы современного государства. Но имперские институты возникали при крайнем пренебрежении (а во многих случаях и вопреки) современной доктриной. Например, новая теория «верховной власти» утверждала, что существенным для самой концепции государства является наличие единой высшей власти, единственно обладающей законодательным правом. Феодализм расцветал на различных теориях разделенной, распределенной и обоюдной власти, но современное государство — Англия или Франция, например, — стало возможным только потому, что народы приняли положение, что в каждом государстве имеется «верховная власть» (высшая власть), единая и неделимая. Во Франции в 1576 году Жан Боден дал классическое определение концепции верховной власти. Каждое государство, говорил он, обладает одной высшей «верховной и вечной властью», неограниченной и неограничиваемой. Затем в Англии в XVII веке Гоббс в своем «Левиафане» (1651) упорно настаивал, что суверенная власть неделима. Локк в трактате «О гражданском правлении» (1690) развивал идею неделимой «верховной власти», но наделял ею сами народы, то есть тех, кто создавал правительство. По мере развития современного государства в Европе получало все большее распространение положение, что власть правительства неделима. Начиная с XVII века, в то время как американский опыт создавал действующую федеральную систему, европейские мыслители утверждали, что подобная система немыслима или несовместима с самим фактом существования современного государства.

Неудивительно, что взаимопонимание между континентами было затруднено. Сами идеи, которые оправдывали и объясняли современное развитие европейской формы правления, казалось, отрицали американский опыт. Колониальная жизнь произвела на свет действующий федерализм, в то время как европейская мысль и жизнь породили догматический абсолют, названный «верховной властью». Само английское государство (как позже отмечал Мейтленд) было «особенно одноклеточным». «У верховной власти, — утверждал доктор Сэмюел Джонсон в работе «Налоги без тирании» (1774), — нет градаций». Если верховная власть, по своему определению, неделима, то колониальные законодатели (чтобы они ни делали в действительности) не могли иметь и частицы этой суверенной власти. С точки зрения новых преобладающих направлений европейской политической мысли Америка была не просто анахронизмом; невозможным было само ее существование. Это был не первый и не последний раз, когда европейская мысль не соответствовала американским реалиям.

В то же время вошедшая в поговорку английская практичность никогда еще не приносила столь мало плодов. Многие англичане не видели для удаленного народа разумной альтернативы «абсолютной зависимости» и «абсолютной независимости». Эта теоретическая жесткость давно уже создавала им проблемы в Ирландии и теперь создала проблемы в Америке. Если парламент, говорили они, может вообще быть законодателем для колоний, его власть должна быть неограниченной.

Американский опыт далеко обогнал английскую (или европейскую) теорию. Колониальные законодатели, управляющие местными и внутренними делами, над которыми далекий Лондон не имел власти, были согласны оставить Лондону решение важных проблем имперской политики, торговли и мореплавания, требовавших мощи британского флота. Американцы выработали modus vivendi, который, приспосабливаясь от случая к случаю к меняющимся потребностям империи, мог бы функционировать еще неопределенное время. Когда в 1760 году английское правительство попыталось натянуть вожжи правления американскими колониями, Лондон не учел реальных обстоятельств.

По мере обострения конфликта его английские авторы, надеявшиеся сломить загадочный дух американского восстания, еще более настойчиво воспевали свой прекрасный абсолютизм. Британский хор звучал как проповедь. «Колонии, — писал в 1769 году один англичанин, — должны либо признать законодательную власть Великобритании в ее полном объеме, либо утвердить себя в качестве независимых государств; я говорю «полном объеме», поскольку, если в их послушании есть какието оговорки, на которые они могут законно претендовать, они не должны иметь собственную внутреннюю власть, стоящую над властью их метрополии; ведь ее подчинение законодательной власти неограниченно». «Невозможно, — утверждал в 1773 году губернатор Массачусетса Хатчинсон, — чтобы в одном и том же государстве было бы два независимых законодателя». Этими верноподданническими заявлениями англичане утверждали невозможность того, что давно уже вошло в жизнь.

Почти до того самого года, когда была провозглашена независимость, англичане предлагали теории, против которых американцы выставляли факты. Англичане вновь и вновь утверждали теорию «верховной власти» — чистой и неподкупной, единой, неделимой и нерассредоточенной, — явно и убедительно поддерживаемую высшими авторитетами. Их американские противники отвечали не теориями, а фактами, не логикой, а опытом. Подпав под обаяние собственной логики, англичане забыли, что они имели дело с растущей общиной, включающей теперь большой Новый Свет. Британская конституция доказала свое соответствие растущим потребностям, но английские политики и политические теоретики отставали.

Это противоречие проявилось драматическим образом, когда Бенджамин Франклин, верноподданный Британии и грубоватый колонист, бывший в то время заместителем генерального почтмейстера Северной Америки, давал показания в палате общин в Лондоне 3 — 13 февраля 1766 года. Принятый в предыдущем году Закон о гербовом сборе вызвал бурю, и парламент обсуждал его отмену. Франклина, недавно прибывшего из Пенсильвании, подробно расспрашивали об американской точке зрения. По вопросам правовой теории и имперской доктрины его ответы были неясными, даже путаными; он был весьма неуклюж и неловок в мире чистых правовых понятий. Но он был неотразим в мире фактов. Он объяснял, как верно колонии несли на себе тяжкое бремя британских имперских войн. Одна только Пенсильвания затратила полмиллиона фунтов (из них только около десяти процентов было возмещено короной) на французскую и индейскую войны. Он говорил о нехватке денег. Он описывал невозможность заставить колонистов платить гербовую пошлину. И слабостью в теории, и силой фактов Франклин олицетворял новую страну.

Через три недели после того, как Франклин сообщил палате общин о дорогих последствиях Закона о гербовом сборе и объяснил, почему его нельзя применить, палата 4 марта проголосовала за его отмену. В тот день (18 марта), когда отмена стала законом парламент предпринял отчаянную попытку утвердиться заново путем изложения своей теории абсолютной верховной власти в новом Пояснительном акте, который провозгласил, что парламент может «в любых случаях» устанавливать законы для колонистов. Вполне понятно, что Франклин заявил, что «его тошнит» от таких фраз, как «наша верховная власть».

Из Нового Света хлынул поток теорий, ни одна из которых не была достаточно убедительной, чтобы защитить действия составной части империи. Аргументы американцев впечатляли эмоциями и оригинальностью, но не логикой. Например, Джон Дикинсон в своих «Письмах фермера из Пенсильвании» (1768), отвергая британские претензии, поскольку, как он считал, они были теорией Британской конституции, настаивал на разнице между правом парламента регулировать торговлю (что он признавал) и его правом налогообложения (что он отрицал). Джон Адамс в своем «Нованглусе» (1775) был учен и красноречив. Смысл аргументов англичан, говорил он, заключался в том, что «парламент является единственной верховной, суверенной, абсолютной и бесконтрольной законодательной властью над всеми колониями». Но единственная подлинная власть парламента над ними, ответствовал Адамс, состояла в «регулировании их торговли, и это не в силу принципов общего права, а просто по согласию колоний, основанному на явной необходимости». Он обращался к закону Божьему, закону природы и государственным законам, общему праву Англии. Несмотря на весомость его личности и тонкость ума, аргументы Адамса не создали политической теории, подходящей для американской ситуации. Самые удачные его утверждения были советами осторожного.

«Право резких слов и пушечных ядер, — предупреждал Адамс британцев, — ...может вызвать в ответ только резкие слова и пушечные ядра». Он выразил дух своей аргументации, когда в заключение напомнил английским «знатным и незнатным господам... что американцы понимают законы политики, как самих себя и что в Америке проживает шестьсот тысяч мужчин в возрасте от шестнадцати до шестидесяти лет и поэтому будет очень трудно добиться их отделения от их же свобод путем «юридических фикций»... независимо от того, на чем они основаны».

Американцы предлагали разные виды разграничений — между законодательствами, способами юрисдикции, видами налогообложения, между областями, островами и территориями — во всех мыслимых формах: в речах, брошюрах, журналах, книгах и декларациях. Сила американской позиции, однако, заключалась не в теории. Самыми сильными американскими аргументами были исторические (как «Краткий обзор» Джефферсона в 1774 году) или узкоконституционные (вроде конкретного списка жалоб в Декларации независимости). «Здравый смысл» (январь 1776 года) Томаса Пейна, приехавшего в Америку лишь за два года до этого, был эффективной, хотя и грубой полемикой в защиту независимости, но едва ли глубокой или надежной теорией управления государством. Стремясь пропагандировать революционные цели, Пейн перевернул вверх ногами «верховные» абсолюты метафизиков из тори и провозгласил собственные абсолюты, которые не имели ничего общего с предыдущими. Джон

Адамс, лучше понимавший доводы американцев, предложил в своем «Размышлении о правительстве» (1776) альтернативу упрощениям и абсолютам Пейна, выступая за «смешанное» правительство и особенно за двухпалатный законодательный орган, который был бы застрахован от «приступов юмора, порывов страстей, полетов энтузиазма... поспешных результатов и абсурдных суждений».

Слишком мало англичан, занимавших высокие посты, осмеливалось открыто взглянуть на всю сложность нелицеприятных фактов. Слишком немногие разделяли точку зрения Эдмунда Берка на власть истории, на невозможность стереть опыт свободы логикой «верховной власти». «Если эта верховная власть и их свобода не смогут совместиться, — предупреждал Берк, — что они выберут? Они швырнут вашу власть вам в лицо, ибо никого нельзя убедить принять рабство». Берк был прав.

Американцы и англичане разговаривали на разных языках: англичане были доктринерами, обращались к бесплотным абстракциям, с точки зрения которых «революционеры» пользовались дурной славой; американцы же апеллировали к истории и к опыту. Отвечая на догматический труд доктора Джонсона «Налоги без тирании», один американец объяснял в 1775 году:

Настоящая дискуссия касается не только этого острова, на котором бесспорно существует единый законодательный орган, а всей Британской империи, в которой имеется большое количество законодателей либо много ассамблей, на то претендующих. В этом ошибочность Вашей позиции... В определенной степени это новый случай в законодательстве, и поэтому он должен рассматриваться с точки зрения создавшихся обстоятельств и духа нащей Конституции, а не абстрактных понятий правительства.

Как бы это ни противоречило политической теории, американцы уже давно доказали свою способность осуществлять проекты объединения в новые и разные общины. Сам конгрегационализм был планом конфедерации. Начиная с конфедерации Новой Англии (образованной в 1643 году), через план союза Олбани, предложенного Франклином (1754), первый континентальный конгресс (1774), «Статьи конфедерации» (1781) и саму федеральную Конституцию американцы продемонстрировали неутомимую искренность в поисках для присоединившихся правительств — для разделения и распыления «верховной власти» — неизведанных путей. Разбросанное по территории население, обширный и разнообразный материк, отдаленность от «дома» — все это вскармливало экспериментирование с федерацией. Этот дух эксперимента, рожденный в колониях, расцветет вместе со страной.

Американцы: Национальный опыт: Пер. с англ. Авт. послеслов. Шестаков В.П.; Коммент. Балдицына П.В. — М.: Изд. группа «Прогресс»—«Литера», 1993. — 624 с.